靠点儿谱

在第一篇文章里我已经说过，解决农村问题的钥匙在城市。如果户籍制度改革成功了，土地所有制问题就不会那么突出，毕竟工业和服务业才是现代经济的主要推动力。城市化、工业化之外，农地本身不会造成多少利益分歧。因此，户籍制度改革——让农村移民在城里留下来，享受与城市人同等的公共服务——再怎么强调也不为过。

不过，我们仍然关心城市化收益带来土地的租金如何分配？打个比方，如果开发商愿意为一亩农地转换而来的城市建设用地出价300万，这300万应该怎么分？

征地制度实际上把这300万全给地方政府了，理由是地方要提供许多公共服务，94年分税制改革后地方财源不足。土地私有化论者则建议，这300万应该全部留给失地农户。中国目前的收入分配格局下，收入差距主要来自城乡差距，我支持把这些300万留给农户。

可是，中国农村的情况千差万别（其实是城市经济发展的程度差别很大），由于土地的地理位置不同，“私有化”后，有的农户可以拿1亿，而有的农民只能拿2万。在我看来，这非常不公平。

有没有替代的解决办法？

现成的办法，是成都、重庆以及全国一些地方在试点和探索的农村建设用地指标交易，或“地票交易”。成都和重庆实践在细节上与很多差异，这里只是简单谈一下“地票交易”的基本概念。

为了保护耕地和控制城市发展速度，国土部每年都会将建设用地指标分配到省，再由省国土局分配到县。建设用地指标是说，那个省或那个县，今年有多少农业用地可以被转换为建筑用地。没有建设用地指标，地方政府就不能征地，开发商也不能开发商业项目或住宅项目。所谓的“小产权房”，就是指在没有国有建设用地指标的情况下，在农村集体土地上（甚至有可能是农地上）修建的商品房，因此是不合法的。

指标是管制的产物。由于指标本身是值钱的，所以被通俗地称为“地票”。在建设用地总量受限的情况下，“地票”实际上是农地转换成建设用地的代价。理想的情况下，“地票”的价值可以通过市场机制揭示出来。

农民手里有地，不仅有耕地，还有宅基地。宅基地属于国家认可的建设用地，所有权属于集体。因为早年农民修房通常铺得很开，因此每户的宅基地一般有几亩甚至十几亩。农村建设用地指标交易，就是要将建设用地指标的所有权赋予农民或农民集体。

具体来讲，农民将自家的宅基地复垦成农地，将腾挪出来的建设用地指标（“地票”）在市场上交易。土地仍是农民或村集体的，只不过从宅基地变成了农地；农民住进了卫生、水电更现代化，也更节省土地的住宅；“地票”的货币收入一部分用来补偿新修住房的成本。

操作起来，细节不少。新建住宅有一块市场；宅基地复垦有一块市场。政府的职责在于界定每户农地“地票”的数量，评估、验收复垦农地。一个有效的地票交易市场若能成形，政府在建筑和保护该市场中的作用不可低估。

在目前的实践中，“地票”主要是以“增减挂钩”项目的形式出现的——地方政府为农民复垦、建楼，节省下的建设用地指标用于城郊的土地开发。地方政府之所以有激励推这件事，是因为这些项目在一定程度上突破了建设用地指标的限制，加速了城市化。不过，政府如果既当裁判员又当运动员，就难免不出现猫腻。例如，政府将指标拿去，却只给农民一小部分新房补贴，甚至出现了农民“被上楼”的现象。

任何一项改革若不考虑政府的激励，恐怕是推不动的。公允地看，如果“增减挂钩”项目符合农民的意愿，这项政策利大于弊。我参与的调研发现，如果一亩土地可以拍300万，目前县级地方政府间约定的指标价格约在50万左右，其中30万左右以复垦、新修住房和社会保障的形式返还给农民。

一些学者把这些努力简单地说成“土地换社保”，并没有还原现实的复杂性。“土地换社保”确实在一些地方发生着，但和“增减挂钩”项目还不是一回事。后者主要是“地票”价值的货币化，未必意味着土地的剥夺。当下拿这部分货币收益补偿地方新增的社保负担，虽不是最理想的局面，尚在可接受的范围以内。

理想地情况下，建设用地指标交易市场应该在全国范围内打通。如果短期内做不到，至少应该在省内打通。农户（或村集体）和开发商应当成为指标交易的主体。在这种情况下，指标价格可以在全国或至少省内均等化。城市化最迫切的地区从市场上购买指标，而边远地区的农民则将新增“地票”在市场上出售。

这样，扣除交易成本，城市土地开发的增殖部分大部分可以返还给农民。这种返还相对公平，还很可能具有累进的性质——因为越穷的地方土地越不值钱，宅基地铺得越开，潜在的建设用地指标可能越多。

“地票交易市场”并不是天方夜谭，成都和重庆是改革先行者，而且都试图建立全国性的地票交易市场。这项改革并不容易，需要征地制度和地方税收制度改革配套。我之所以期盼这一改革得到落实，是因为它对于决大部分农户而言是有利无害的——土地仍然农民在手上，农民却可以分享城市经济发展的收益。

“地票交易”可以在助力城市化的同时创造新的耕地。如果“私有化”能促进土地资源的合理配置，放松农户的资金约束，“地票”也能做到。市场化的“地票交易”可以避免私有化可能带来的公平问题和社会救济问题。

把户籍改革和建设用地指标交易结合起来，中国也许能够平稳地迈过城市化，斯密所说的“没有剥夺的市场经济”也许能在某种程度上成为现实。那时，真正意义上的土地私有化是顺理成章的，也不那么重要了。在土地去政治化后，投资土地就不过一笔投资、一桩买卖而已了。

关于建设用地指标交易，周其仁老师和陆铭老师写了一系列文章，感兴趣的读者可以搜索阅读。

辉格批评得对。“私有化”的概念不清，需要清楚界定。因此再重申一下，第一篇文章里已经说过，我在这几篇文章里说的“私有化”，是指

在农民对土地收益权已经得到基本保障的前提下，进一步赋予农民处置土地的权利，主要包括转卖土地和将土地作为抵押品的权利，但不包括转变土地用途的权利。

在中国农村，土地的所有权落实在村（生产大队）层面或组（生产队）层面。在这两个层面，尤其是后者，并不存在严重的“集体行动困境”。并且据我的观察，目前的土地集体所有制并没有妨碍个人对于宅基地、自留地和承包地的收益权，包括转租权。

如果“私有化”是指保障承包权长期不变以及承认农民的转租权等等，那么现在的讨论就不太必要了。不过，许多地方的农民集体在中央屡次下文要求“生不增、死不减”的情况下，依然在不时调整承包地，表明土地在这些地方确实具有某种社会保障功能。

说过了，在可预见的未来，农民来自土地的收益，主要取决于在农村土地在城市化过程所显现出来的价值，而不是农业收入。说白了，农地之所以值钱，是因为土地被用于城市开发后，可以获得很高的租金。给定土地供给，租金是由经济发展导致的城市土地需求推动的。

土地私有化的支持者认为，私有化能够强化农户对于承包地的要求权。也就是说，在政府向农户征地时，农户可以理直气壮地拒绝征地请求或提高要价。这要看情况。

现实中，如果地方政府可以以公益为名轻轻松松地征用法律上村集体或组集体所有土地，难道他们会在一纸土地所有权证书面前望而却步吗？最近发生的广东的群体性事件恰好说明，村民集体对于基层政府有很强的抗争能力，这种讨价还价的能力可能是个人所不具备的。

土地集体所有制的问题在于村干部有以权谋利的空间。在我访问过的农户中，有不少村民认为村干部可以利用手中的“公权”向个人和家族输送利益。在基层民主实行得不到位的地方，这种现象尤其严重。

不过，村民畏惧的更强势的公权恐怕不是村集体，而是县、乡（镇）两级政府。大部分群体性事件的源头，是村民集体和政府在征地问题的纠纷，而不是村民个人和村集体的纠纷——在后一种情况下，村民基本上采用上访的方式争取权利。因此，土地私有化是否能够缓解当前中国农村的社会矛盾，是值得怀疑的。

即使土地私有化给农户带来的收益不大，但如果实行的成本接近于零，那么也没有讨论的必要——实行就是了。问题在于，私有化并不是没有社会成本的。假设政府没有意识形态约束，那么在考虑是否将农村土地私有化时，要考虑两种基本问题：第一、农地私有化是否公平。第二、农地私有化是否有风险，例如造成贫困问题。

说过了，如果农村土地私有化仅仅意味着农业用地的收益权、转让权和处置权，土地用途仍然是管死的，那么私有化和造成民怨沸腾的征地制度差不多——每亩2、3万的征地价格就是按照农业产出的价值计算的。农户在这个价格下决不会愿意出卖土地。

如果私有化意味着农民享有或部分享有城市土地开发之后的土地价值，那么这个价值怎么计算？私有化论者其实上是说，农民应与政府在土地招、拍、挂市场上享有同等地位。例如，开发商以200万、300万/亩的价格向政府购买土地，也因以同样的价格支付给失地农民。

但是怎么操作？私有化是不是意味着取消土地用途管制，解散国土部？不取消用途管制的私有化，并不能让农民分享经济成长的收益。农民面前还是有征地这道坎。

农民拥有的是宅基地和农业用地。农地入市，意味着取消农业用地的用途管制，意味着国家放弃每年的耕地保护指标和建设用地指标规划。也就是说，每年有多少农地变成建设用地用于城市，将完全取决于市场。这在中国 “以粮为纲”的政治文化下是不可想象的。

假设土地的用途管制被取消了，实现了真正意义上的“土地私有化”，这样做公平吗？

可以想象，上海周边农村的一亩土地，可能拍出上千万的天价，而甘肃内陆黄土高原上的土地价值，基本上等于它的农业价值。至少在农村人口内部，这种一次性的制度改革具有强烈的累退性质：东部与中西部得利多；富裕省比贫困省得益多；一个村子里，土地市口好的农户比市口不好的农户得利多。

农村人在过去几年前为城里人承担了太多太多，如果这种一次性转移至多不过数十万，城市居民也许不会有太大意见，毕竟他们拿的公房就不止几十万。但如果是数百万、数千万呢？一次性的土地私有化会造成多少纠纷和争议？

土地私有化的另一个问题是贫困救济。这个说法看起来是反直觉的。私有化是给农民权利，权利可以放着不用，怎么可能造成贫困？

对东部富裕地区的农民来讲，基本上没有贫困问题，并且通常家里有人在非农部门工作，抵御风险的能力比较强。但是对中西部分贫困地区的农民来说，土地基本上只有农业价值。算过了，土地私有化后的一次性货币收入根本不够他们抵御大病、大灾等大规模的风险。

不过，私有化带来的货币收入却有可能提高他们进城并在城市边缘地区安顿下来的可能性。如果城市工业部门陷入经济低谷，这些城市边缘人将无处可退。与2008、2009年我们看到的农村移民大规模返乡的情况不同，这些城市新移民将不得不接受政府的救济。（这里假设了农民没法完全预见城市经济波动。）

救济贫困人口是政府的责任。但是无论是食品价格补贴，还是设立救济站，都是有成本的，更不用提这些控制措施毫无疑问会制造寻租的空间。

我的观点是，人均一亩左右的农地也许不足以帮助农民脱贫，但却是极好的安全保障。这个天然救济系统的特点在于分散化和安全性。即使在灾年，土地上的农产品仍然足够给农户提供口粮。毫无疑问，随着经济发展和农村经济货币化水平的提高，土地作为社会安全网的功能将越来越不重要，但现在还不能完全忽视它的价值。毕竟靠政府提供针对性很强的救济，需要许多人力，对组织管理的要求也相当苛刻。

因此，一刀切的土地私有化，不仅可能制造新的不公平，还可能给社会救济增加困难。在下一篇博客里，我将试图说明，相对于土地私有化，替代的方案是农村建设用地指标交易。

土地私有化能不能提高农业产出，从而增加农民收入？

我的回答是，也许可以，但可能效果非常有限。一部分私有化论者认为，土地私有化能够促进土地集中，发挥农业经营的规模经济，从而提高农民收入。这种说法忽略了一个基本事实，即中国农业的增长率一直保持世界领先，单位产出（亩产）更是在世界上遥遥领先。

下图是1961年到2005年农业增长率的数据，在1990年到2005年的15年间，中国的亩产增长率是4.5%，而发达国家仅为0.72%，世界增长率（除中国以外）为1.19%。从人均产出增长率看，15年内，中国的年人均产出增长率为4.45%，与发达国家4.18%的水平相当，而世界增长率（除中国以外）仅为0.42%。

结合这两个数据，可以说中国的农业增长主要技术进步导致，也就是说，农业生产的组织、激励、耕作方法、新品种引入等是主要推动力。而发达国家的人均产出增长，主要是劳动力进一步退出农业和资本密集化的结果。

The Shifting Global Patterns of Agricultural Productivity，美国农业与应用经济协会《粮食、农业与资源》杂志

下图列出了1961年至2005年前，美国、加拿大、前苏联和欧洲以及全球农业产值的变化。2005-06年，中国的每公顷农业产值为678美元，超过了美国的541美元，但人均水平则仅为美国的1.1%，原因很简单，中国的人地比是美国的111倍。

数据来源同上

所有这些数字只说明一件事情，在亩产意义上，中国农业不仅不输美国，而且领先于美国，只不过在中国，每公顷土地上的农民要比美国多得多。之前我们已经看到，美国“农户”的大部分收入来自非农部门。这两件事有一个很直观的推论：除非绝大多数农民离开土地，不管采用什么制度变革或技术创新，想让中国农民过上美国农民的舒坦日子，是不可能的。

私有化论者常常误读了“规模经济”的涵义。规模经济是说，生产的各个要素增加一个比率，产出增加会超过这个比率。把中国农业看成一个整体，不考虑国际贸易，是无所谓规模经济的，因为土地资源总量是固定并在不断减少的。把农户家庭看作一个单位，增加它拥有的土地和资本，尽管农户的收入很可能提高，但土地的单位产出很可能会减少，因为每位面积劳动力投入下降了。因此，无论从哪个角度看，中国农业潜在的规模经济都是可疑的。

我们现在常说的“农业的规模经济”，是对规模经济概念的误用，其实是在说农业规模化经营后，农户的收入会提高，但是我已经说过了，单靠农业，提高的幅度会很有限。

仍然有一个逻辑漏洞需要补。私有产权到底能在多少程度上提高农业投资和农业产出？

来自各国的实质研究基本于给出一个结论，即稳定的土地收益权是重要的——收益权包括耕种、转租土地获得的收入。除收益权外，所有权还包括处置土地的权利，例如出售土地，或以土地作为抵押向银行申请贷款的权利。目前为止，尚没有明显的证据表明，除收益权外的土地所有权对农业产出的大的影响。（这些研究包括Banerjee, 2000; Besley, 1995; Field 2007; Filed & Torero, 2006; Galiani & Schargrodsky, 2006; Goldstein & Udry, 2002; Galiani & Schargrodsky, 2010; Hornbeck, 2008; Wang, 2008等等）。

如果只计算土地的农业价值，在中国每亩土地的市价大约是多少呢？

如果我们采用前面引用的数据，中国每公顷土地的年净产出为678美元，那么一亩土地的年净产出是45.2美元（1公顷等于15亩），约合300元人民币左右，这是全国的平均水平。在土地较肥沃的地方，一亩土地的租金经常以700-1000斤大米的市价的衡量，也就是1500元左右。我们取大的数。如果贴现率是0.95，则意味着“农地价值”是3万元/亩；如果贴现率为0.85（年率15%仍低于市场均衡利率），则“农地价值”不过1万元/亩。

假设私有化后，单位土地产值增加50%——这已经是一个极不现实的假设，并且忽略的粮食的低需求弹性——土地的农业价值仍然不会超过5万元/亩。如果我们以每年亩产300元计，但这个数会缩水为不到1万元，这还没有扣除化肥和劳动力成本。

很清楚，要想让农民仅仅依靠农业收入过上和城里人相当的生活（例如3000元一月，2005价格），一户农民至少得耕种50亩以上土地，而现在，中国农户拥有的土地不过5、6亩。也就是说，大部分农民不得不离开土地，成为城市人。

换句话说，如果私有化的好处仅仅来自农业，如果出售土地的价格仅用农业产值的贴现值来计算，私有化并不能给农民带来多少福利，因为几万元的额外收入不可能帮助农民抵御任何何大规模的风险。

我相信，大部分私有化的支持者其实是希望农民分享城市化过程中土地开发的增殖收益。在目前的征地制度下，政府以2、3万/亩的价格（正是基于农业收益计算的）从农民手中征得土地，转换手续后，再以200、300万/亩的价格出售给开发商。失地后的农民无依无靠，在城里连个户口都没有，这种制度能说得上公平吗？

正是因为这个原因，我理解私有化论者的初衷并支持农民的诉求，但我认为，仍有比土地私有化更妥当、合理、可行的方式使农民分享城市发展的成果。

现代化的美国农业似乎是中国农业学习和追赶的对象。讲土地私有化问题，我们先岔开一点，看看美国农民的收入。

下面这张图来自美国农业部《农业家庭收入》报告。下图显示的是美国农业从业人员家庭（简称“农户”）的年收入。令人吃惊的是，美国“农户”85-95%的收入来自非农部门，农业收入只占家庭总收入的极小一部分，其中，政府支付占到了农业收入的5-8%左右。即使对于年销售额大于25万美元的大农场主（占“农户” 的8%），非农收入也占到24%。最近几年，由于农业补贴的增加，“农户”的农业收入相对增加了，但非农收入仍然是大头。

这张图传达了两个信息。第一的信息特别明确：在美国，极少有人是单靠农业过活的，“农户”的家庭成员有不少在在非农部门工作。在2004年的调查中，70%的“农户”报告他们的家庭成员至少有一人在非农部门就业。40%的“农户”认为农业不是他们主业。即使是真正意义上的美国农民，他们其实是半个机械师加半个金融工程师。

数据来源：美国农业部

第二，美国的这些“农户”，许多是像布什家族那样的有钱人，农业绝对只是副业。从图上看，农业家庭收入系统性地高于美国家庭的平均收入。2004年，美国“农户”的平均年收入是81480美元，高于美国家庭平均年收入（60528美元）35%。

我的美国老师半开玩笑地说，美国农户最集中的地方是纽约曼哈顿，因为农户有许多税收优惠，所以有钱人都争相买地，为的不是种地或收租，而是免税！

如果我们关于农业规模经济的印象来自美国大农场，那么这张图可以告诉我们，仅靠农业和农业规模经济（美国是再好不过的样板），不大可能帮助农民脱贫。

本文的许多想法来自两位我尊敬的师长，在此致以谢意。当然，文责自负。

关于农村土地所有权改革的论争已经持续了很久。一般人们说的土地所有权改革，其实就是指土地私有化。在介入土地私有化的讨论以前，有必要界定土地私有化的涵义。

我们现在所说的私有化，其实是相对集体土地所有权而言的。在现行的农村集体土所有权下，农民对于宅基地、自留地、承包地和集体未分土地的要求权是不同的。

2000年以后，集体未分土地已经非常少了，而宅基地几乎完全自留地“属于”农户个人，村集体基本上无权收回。在许多地方，中央的“生不增、死不减”政策已经得到落实，承包地的收益权也相当硬，；而在另一些地方，村民仍然根据人口变动调整承包地的归属权，但村民基本上可以名正言顺的转租自己名下的承包地，土地的收益权是得到保障的。

因此，我们说的土地私有化，其实是指在农民对土地收益权已经得到基本保障的前提下，进一步赋予农民处置土地的权利，主要包括转卖土地和将土地作为抵押品的权利。

土地私有化的支持者认为，私有化有利于土地集中，而土地的规模化经营将提高农业产出，增加农民收入。同时，私有化可以保护农民权益，避免地方政府强征强拆和村两委出卖农民利益的情况发生。

私有化的反对者通常并不反对农民对于法律上集体拥有的土地的私人收益权。不过他们认为，保留农村土地集体所有制是必要的，因为集体所有制扮演了社会安全网的角色，在城市经济出现波动时，在城市打工的农民移民仍然有家可回、有地可种，不至于有大规模的流民滞留城市。

这两种说法都有一定道理，又都有缺陷。在接下来的几篇博客里，我想说明：

第一，土地私有化的辩论双方常常没有明确区分土地作为农业用地的价值和作为城市建设用地的价值。就土地的农业价值而言，土地私有化通过提高农业产出增进农民福利的空间可能非常有限，而且私有化对放松农户资金约束的效果可能也不如我们想象中那么大。

第二，农村土地所有权改革的核心，其实是（1）如何让土地资源动起来得到有效的配置，以及（2）如何让农民分享城市经济发展收益。在各种途径中，私有化可能不是最公平的方式。更有针对性且兼顾公平的政策，是户籍制度改革和建设用地指标交易（或“地票交易”）。

第三，在救济制度不发达或者执行成本极高的情况下，农村集体土地的社会安全网功能是客观存在的。土地私有化反对论者的问题在于，他们或多或少地想把农民留在土地上，而提高农民收入的关键恰恰在于，农民自觉自愿地离开土地，在城市里的安顿下来。如果移民在有工作时就已经在城市扎下根，也就无所谓流民的问题了。

私有化争论的双方也许没有意识到，对于东部富裕地区的农民，私有化与否是无所谓的，因为土地价格基本上已经揭示出来，村集体和企业的土地租约有些已经长达数十年。在这种情况下，实际上已经接近私有化了。地方政府的征地补偿数额不够，村民就不买账。因此，似乎也没有必要支持或“反对”私有化了。

而在中西部，尤其是远离城市的地区，私有化是约乏动力的，因为土地本身没有多少价值。在这个意义上，“地票交易”就是要给这部分农民赋权，因此也可以说是私有化的一种形式。只不过通过这种形式的私有化，城市土地的租金收益能够得以在农村人口中间更加公平的分配，并且能够保留土地的保障功能。

可以想象，农村耕地的实际私有化是大势所趋，这并不是因为“有恒产者有恒心”这样的空洞口号，而是因为当城市化进程趋于尾声时，大部分人已经离开农村，在城市居住、谋生。当农地问题不再是政治问题，而仅仅是经济问题时，农地私有化与否也就无关宏旨了。但在现阶段，相对于其他备选方案，关于处置权的农地私有化并没有特别的优势。

土地问题牵涉的议题极多。接下来，我会用三篇博客的篇幅梳理其中的细节和逻辑，并提供相关的经验证据。